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麻辣财经:基本公共服务,国家基础标准“兜底线”

2018年02月14日 09:14 来源:人民日报中央厨房  作者:李丽辉
日前,国务院办公厅印发改革方案,对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任进行明确划分。

图源:深港在线

  日前,国务院办公厅印发改革方案,对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任进行明确划分。此次纳入中央与地方共同财政事权范围的共18个事项,包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类。

  “这些事项的特点,一是涉及人民群众基本生活和发展需要,二是以人员或家庭为补助对象或分配依据,三是需要优先和重点保障。”财政部有关负责人表示,方案中的事项涉及基本民生支出,关系到百姓切身利益,将这些事项率先明确为中央与地方共同财政事权,规范相关保障标准和分担比例,有利于增强政策的稳定性,更好地兜牢民生底线。

  中央与地方的财政关系,是建立现代财政制度的重要内容,同时又是一个多年的“老大难”问题。因为它涉及到利益的调整,更关乎国家治理的格局。此次方案的出台,被一些专家看作是改革的“突破口”,是建立央地财政关系的“破冰之举”。

  那么,中央与地方的财政事权划分,大的原则是什么?哪些属于各自独立的财政事权,哪些属于共同财政事权?支出责任又是怎样划分的?针对这些社会关注的热点问题,麻辣财经记者采访了有关部门和专家,为您梳理一下改革思路。

  财政事权分为三类,事谁干钱咋出要“明算账”

  党的十九大报告要求,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”

  这里的“权责清晰”,权是指财政事权,责是指支出责任。建立中央和地方财政关系,首先要在“权责明晰”上突破,为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。

  那么,中央与地方财政事权如何划分?早在2016年8月,国务院就对这项改革出台了指导意见,将财政事权主要分为三类:一是中央的财政事权,二是地方的财政事权,三是共同的财政事权。

  国防、外交、国家安全、出入境管理、全国性重大传染病防治等,要逐步确定或上划为中央的财政事权。

  社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等,这些主要与当地居民密切相关的基本公共服务,要逐步确定为地方的财政事权。

  义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业等,要逐步确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

  此次出台的改革方案,对中央地方共同财政事权和支出责任进行了明确划分,包括基本公共服务领域的八大类民生保障。

  “中央与地方共同财政事权和支出责任划分,是整个改革的重点和难点。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为,方案通过设立共同财政事权,并分清各自的支出责任,进一步明确了各级政府的职责,推动解决责任落实不到位,甚至相互推诿、扯皮等问题。方案既实现了改革的重点突破,也为后续分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。

  各地经济发展不平衡,但基本公共服务不能“缩水”

  “方案的一大亮点,是参照现行财政保障或中央补助标准,制定了9项基本公共服务保障的国家基础标准。”财政部有关负责人表示,现行的基本公共服务有些事项保障标准、名称和内涵不统一,没有上升到国家基础标准的层面,地区间实际保障水平差异较大。制定国家基础标准,有利于更好推进基本公共服务均等化,进一步织密扎牢民生网。

  方案明确,基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任,主要实行按比例分担,并保持基本稳定。中央的分担比例,主要依据各地财力状况、保障对象数量等因素确定,而不是按以往“东、中、西部”的概念来划分,这也是此次方案的一个重要变化。

  比如,对基本公共卫生服务等7个事项,实行中央分档分担办法,并将其分担比例适当简化和归并为五档。央地分担比例这样的:

  第一档,包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省(区、市),中央分担80%。

  第二档,包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省,中央分担60%。

  第三档,包括辽宁、福建、山东3个省,中央分担50%。

  第四档,包括天津、江苏、浙江、广东4个省(市)和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市,中央分担30%。

  第五档,包括北京、上海2个直辖市,中央分担10%。

  从上面的划分可以看出,地方财政实力弱的,中央分担得就多;地方财政实力越强,中央分担的比例就越小。这主要是考虑各地经济社会发展不平衡,基本公共服务成本和财力差异较大,中央承担的支出责任实行差别化分担,向困难地区倾斜。这样,就可以保障财政实力不强的省份,基本公共服务的标准不下降。

  改革要着眼国家根本利益,分步实施、稳妥推进

  “多年来,政府间事权划分改革进展相对缓慢,主要原因是受传统计划体制影响,各级政府职能配置缺乏清晰分工的理念,‘机关化’特征显著。” 中国财政学会会长楼继伟认为,上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,而不是由各级政府根据事权属性,直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。

  央地财政关系,需要通过制度建设来调整权责和利益,形成有效的激励约束机制,积聚改革合力,实现总体利益最大化。改革的基本方向是,适度加强中央的财政事权,保障地方履行财政事权,减少并规范中央与地方共同财政事权。

  刘尚希认为,财政事权与支出责任划分,当前最大的问题是法律基础薄弱。在以“中央决策、地方执行”为主的方式下,“上面点菜、下面买单”的情形普遍存在。“为什么政府各个部门都要发文件,都要手里头抓一把米?实际上都是为了履行职责,但职责中法定的成分少,更多的是部门的偏好。”

  比如,一些部门千方百计要找一个项目,与中央的要求大体能挂上钩,然后要钱再往下分钱,并要求地方政府出钱配套。“上面点菜”,使地方买单具有高度不确定性,由此导致财力与事权不匹配。而且上面点的菜点多了,地方政府也买不起单,就只好借助举债融资来应对这种不确定性,于是就会产生新的风险。这是当前财政体制运行中的根本性问题。

  “所以,央地财政事权划分改革非常重要,必须统筹设计,分步实施,稳妥推进。要以法治的方式来履行好中央地方各自权责,减少随意性。避免想起一出就发一个文件,把履行事权的责任层层往下推,随意加大地方支出责任。”刘尚希强调。(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉)

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